引言
2024年6月，歐盟首次動(dòng)用其《國(guó)際采購(gòu)工具》（International Procurement Instrument,IPI），對(duì)中國(guó)醫(yī)療設(shè)備供應(yīng)商采取限制措施，這一行動(dòng)并非孤立的貿(mào)易爭(zhēng)端，而是一個(gè)標(biāo)志性事件，預(yù)示著歐盟已將一種更具進(jìn)攻性的新貿(mào)易政策工具全面投入運(yùn)作。該措施在未來(lái)五年內(nèi)禁止中國(guó)企業(yè)參與價(jià)值超過(guò)500萬(wàn)歐元的歐盟醫(yī)療器械公共采購(gòu)項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)上關(guān)閉了一個(gè)高價(jià)值的市場(chǎng)細(xì)分領(lǐng)域。這一行動(dòng)僅是一個(gè)系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變的縮影。歐盟正在構(gòu)建一個(gè)復(fù)雜的、多層次的保護(hù)主義框架，其手段已遠(yuǎn)超傳統(tǒng)的關(guān)稅和配額。這一新范式建立在三個(gè)相輔相成的重要基點(diǎn)之上：（1）戰(zhàn)略性地構(gòu)建政治敘事，為干預(yù)措施提供合法性；（2）創(chuàng)設(shè)一套新穎且強(qiáng)大的單邊政策武器庫(kù)；（3）對(duì)外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者施加嚴(yán)苛要求，同時(shí)卻為本土產(chǎn)業(yè)放松監(jiān)管并注入巨額補(bǔ)貼。
第一部分：構(gòu)建“中國(guó)威脅”敘事
歐盟的保護(hù)主義由來(lái)已久，在首次動(dòng)用《國(guó)際采購(gòu)工具》之前，一場(chǎng)高度協(xié)同的政治宣傳早已先行，其目的在于將中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式定義為一種直接威脅。該敘事架構(gòu)為部署備受爭(zhēng)議的單邊工具創(chuàng)造了必要的政治空間。
（一）“產(chǎn)能過(guò)?！睌⑹聦⒔?jīng)濟(jì)模式差異標(biāo)簽化
歐盟的官方敘事由其最高層領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)強(qiáng)調(diào)。歐委會(huì)主席馮德萊恩多次警告，中國(guó)的“受補(bǔ)貼的過(guò)剩產(chǎn)能”正在“涌入全球市場(chǎng)”，并威脅要“摧毀我們歐洲的工業(yè)根基”，這種論調(diào)刻意將一個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題框定為一種對(duì)立行為。對(duì)此，我們認(rèn)為中國(guó)出口現(xiàn)狀是競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和全球市場(chǎng)需求的體現(xiàn)，歐盟將一個(gè)復(fù)雜的、結(jié)構(gòu)性的“經(jīng)濟(jì)模式差異”，包裝成一個(gè)簡(jiǎn)單的貿(mào)易行為是片面的。
（二）“不公平補(bǔ)貼”策略與歐盟的雙重標(biāo)準(zhǔn)
歐盟聲稱(chēng)國(guó)家支持使中國(guó)相關(guān)企業(yè)獲得了不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這是歐盟構(gòu)建敘事的核心內(nèi)容之一。這種指控與歐盟自身龐大且不斷擴(kuò)張的補(bǔ)貼行為形成了鮮明對(duì)比，暴露出其“雙重標(biāo)準(zhǔn)”的本質(zhì)。歐盟及其成員國(guó)正通過(guò)一系列計(jì)劃向本土產(chǎn)業(yè)注入巨額資金：
（1）《清潔工業(yè)法案》（或稱(chēng)《凈零工業(yè)法案》）：該法案旨在動(dòng)員超過(guò)1000億歐元的投資，以支持歐盟本土的清潔技術(shù)制造業(yè)，目標(biāo)是到2030年，歐盟能夠滿(mǎn)足其自身至少40%的綠色技術(shù)需求。
（2）《歐洲芯片法案》：該計(jì)劃涉及資金總額達(dá)430億歐元，旨在至2030年將歐盟在全球半導(dǎo)體市場(chǎng)的份額翻一番，達(dá)到20%。該計(jì)劃包含直接的國(guó)家援助，如批準(zhǔn)意大利向意法半導(dǎo)體（STMicroelectronics）在卡塔尼亞的工廠提供20億歐元的補(bǔ)貼。
（3)《汽車(chē)行業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》：該計(jì)劃涉及數(shù)十億歐元，旨在支持歐洲汽車(chē)工業(yè)的轉(zhuǎn)型，包括一個(gè)18億歐元的“電池助推器”計(jì)劃，并承諾額外調(diào)動(dòng)500億歐元的公私投資以增強(qiáng)本土供應(yīng)鏈。
（4)成員國(guó)層面的支持：德國(guó)、法國(guó)、西班牙等國(guó)已投入數(shù)十億歐元，通過(guò)直接購(gòu)車(chē)補(bǔ)貼、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和稅收減免等方式，大力扶持本國(guó)電動(dòng)汽車(chē)市場(chǎng)。
歐盟的策略是一套復(fù)雜措施的組合，即在全球經(jīng)貿(mào)格局中重新定義何為“合法”補(bǔ)貼，何為“非法”補(bǔ)貼。歐盟實(shí)際上在強(qiáng)化論證，其自身的補(bǔ)貼是“好的”（旨在促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型、增強(qiáng)韌性和戰(zhàn)略自主），而中國(guó)的補(bǔ)貼則是“壞的”（扭曲市場(chǎng)、不公平）。這種自私利己的區(qū)分，缺乏客觀經(jīng)濟(jì)原則的支持，卻為懲罰外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手創(chuàng)造了法律和政治借口，而這些外國(guó)對(duì)手所做的恰恰是歐盟自己在盟內(nèi)正大力倡導(dǎo)和實(shí)施的行為。
這種雙重標(biāo)準(zhǔn)是歐盟產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略中一個(gè)經(jīng)過(guò)深思熟慮的策略，該策略通過(guò)構(gòu)建一個(gè)“好”補(bǔ)貼與“壞”補(bǔ)貼的區(qū)分體系，可以利用國(guó)家援助來(lái)保護(hù)和促進(jìn)本國(guó)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)利用其監(jiān)管權(quán)力懲罰接受補(bǔ)貼的外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。這是一種將產(chǎn)業(yè)政策偽裝成追求“公平競(jìng)爭(zhēng)”的做法。
第二部分：歐盟擴(kuò)充工具箱，將政策工具武器化
本文認(rèn)為，歐盟正在采取一種“鉗形攻勢(shì)”，一方面利用傳統(tǒng)工具施加戰(zhàn)術(shù)性壓力，另一方面則利用新型單邊工具進(jìn)行戰(zhàn)略性顛覆。
（一）傳統(tǒng)貿(mào)易救濟(jì)工具的強(qiáng)化運(yùn)用
歐盟顯著加強(qiáng)了其傳統(tǒng)的貿(mào)易救濟(jì)手段，將反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼調(diào)查作為對(duì)華施壓的基礎(chǔ)手段。僅在2024年，歐盟就對(duì)中國(guó)發(fā)起了21起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查（19起反傾銷(xiāo)，1起反補(bǔ)貼，1起保障措施）[1]，涉案金額高達(dá)57億美元。這一高強(qiáng)度態(tài)勢(shì)在隨后并未減弱，例如，近期針對(duì)中國(guó)乘用車(chē)及輕卡輪胎發(fā)起的反傾銷(xiāo)調(diào)查，其涉及的歐盟市場(chǎng)規(guī)模超過(guò)180億歐元，單個(gè)案件的潛在影響就超過(guò)30億美元。
這些調(diào)查的影響范圍極廣，并非局限于少數(shù)行業(yè)。歐盟的行動(dòng)涉及多個(gè)領(lǐng)域，從可鍛性管接頭到賴(lài)氨酸和多層木地板，充分顯示這是一場(chǎng)廣泛的、多戰(zhàn)線的施壓運(yùn)動(dòng)。世界貿(mào)易組織的數(shù)據(jù)也證實(shí)，歐盟是全球最活躍的貿(mào)易救濟(jì)措施使用者之一。
（二）構(gòu)建新一代單邊政策工具
歐盟新保護(hù)主義的核心在于其創(chuàng)設(shè)了一系列革命性的單邊政策工具。這些工具被設(shè)計(jì)用于在世界貿(mào)易組織框架之外或其灰色地帶運(yùn)作，賦予了歐盟前所未有的市場(chǎng)準(zhǔn)入控制權(quán)。
1.《外國(guó)補(bǔ)貼條例》（FSR）
FSR于2023年7月生效，賦予了歐委會(huì)廣泛的權(quán)力，可以調(diào)查任何在歐盟境內(nèi)運(yùn)營(yíng)并接受了非歐盟政府財(cái)政支持的公司。該條例設(shè)立了強(qiáng)制申報(bào)門(mén)檻，涵蓋大型并購(gòu)交易和公共采購(gòu)競(jìng)標(biāo)，同時(shí)歐委會(huì)還擁有依職權(quán)（ex officio）對(duì)任何市場(chǎng)情況發(fā)起調(diào)查的權(quán)力。一旦認(rèn)定外國(guó)補(bǔ)貼扭曲了歐盟內(nèi)部市場(chǎng)，歐委會(huì)可以采取糾正措施，包括要求企業(yè)退還補(bǔ)貼、剝離資產(chǎn)，甚至阻止交易或禁止授予合同。
2.《國(guó)際采購(gòu)工具》（IPI）
IPI于2022年6月生效，允許歐盟在第三國(guó)未能向歐盟企業(yè)提供類(lèi)似準(zhǔn)入機(jī)會(huì)的情況下，限制該國(guó)企業(yè)參與其公共采購(gòu)市場(chǎng)。歐盟利用該工具，對(duì)中國(guó)醫(yī)療設(shè)備公司實(shí)施了為期五年、價(jià)值超過(guò)500萬(wàn)歐元的采購(gòu)禁令。實(shí)踐證明，IPI是一個(gè)強(qiáng)大的、具有外科手術(shù)式精確打擊能力的市場(chǎng)封閉工具。
3.《碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制》（CBAM）
CBAM全稱(chēng)為碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（Carbon Border Adjustment Mechanism），也被稱(chēng)為碳邊境稅或碳關(guān)稅（carbon border tax），是歐盟針對(duì)部分進(jìn)口商品的碳排放量所征收的費(fèi)用。其費(fèi)用與歐盟碳排放交易體系（ETS）中的碳價(jià)掛鉤，從而有效地將歐盟的氣候政策成本向全球出口。盡管CBAM被包裝成一項(xiàng)旨在防止“碳泄漏”的氣候措施，但其在功能上構(gòu)成了一道強(qiáng)大的貿(mào)易壁壘，對(duì)發(fā)展中國(guó)家和像中國(guó)這樣的主要工業(yè)出口國(guó)造成了不同程度的影響。
上述三種工具并非孤立的政策，共同構(gòu)成了一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的歐盟內(nèi)部市場(chǎng)控制生態(tài)系統(tǒng)。FSR監(jiān)管資本和投資，IPI監(jiān)管政府公共采購(gòu)，而CBAM則監(jiān)管工業(yè)品的實(shí)物進(jìn)口。當(dāng)一家外國(guó)工業(yè)企業(yè)希望在歐盟運(yùn)營(yíng)時(shí)，可能會(huì)首先面臨其進(jìn)口產(chǎn)品需繳納的CBAM費(fèi)用。如果其決定在歐盟設(shè)廠以規(guī)避CBAM，其投資和獲得的任何國(guó)家援助都可能受到FSR審查。如果該企業(yè)隨后試圖將其在歐盟生產(chǎn)的產(chǎn)品銷(xiāo)售給政府機(jī)構(gòu)，又可能因?yàn)槠淠竾?guó)被認(rèn)定為“不開(kāi)放”而受到IPI的阻礙。在進(jìn)口、投資和銷(xiāo)售這三大關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，都增設(shè)了一個(gè)由歐盟單方面定義的審查關(guān)卡。這并非一系列零散的貿(mào)易防御措施，而是一個(gè)整體性的戰(zhàn)略架構(gòu)，旨在賦予歐盟對(duì)其經(jīng)濟(jì)空間的精細(xì)化控制權(quán)，使其能夠根據(jù)一套單邊制定的標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)待本土參與者并排擠外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者。
第三部分：歐盟的雙重標(biāo)準(zhǔn)——外設(shè)壁壘與對(duì)內(nèi)松綁
歐盟的外部保護(hù)主義與其內(nèi)部產(chǎn)業(yè)政策不僅將外部競(jìng)爭(zhēng)者拒之門(mén)外，還要通過(guò)巨額補(bǔ)貼和戰(zhàn)略性放松管制的組合，積極培育內(nèi)部企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。
（一）用本土含量與采購(gòu)新規(guī)構(gòu)筑壁壘
歐盟的新產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略中嵌入了明確的本土化生產(chǎn)和本地內(nèi)容要求，這標(biāo)志著其從開(kāi)放市場(chǎng)原則向產(chǎn)業(yè)自給自足的重大轉(zhuǎn)變。其中的關(guān)鍵舉措包括：
（1）強(qiáng)制性的“歐洲制造”目標(biāo)：《凈零工業(yè)法案》設(shè)定了目標(biāo)，即到2030年，歐盟在戰(zhàn)略性?xún)袅慵夹g(shù)方面的本土制造產(chǎn)能需滿(mǎn)足其年度部署需求的至少40%。同樣，《汽車(chē)行業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》也明確要求，到2030年，電池價(jià)值鏈上的歐洲附加值必須超過(guò)50%。這些量化指標(biāo)將政策導(dǎo)向從市場(chǎng)效率轉(zhuǎn)向了地理來(lái)源。
（2）公共采購(gòu)天平傾斜明顯：《凈零工業(yè)法案》引入了“可持續(xù)性和韌性貢獻(xiàn)”作為綠色技術(shù)公共采購(gòu)中的強(qiáng)制性評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)重高達(dá)15%至30%。這是一種精心設(shè)計(jì)的、在名義上符合WTO規(guī)則的手段，用以在實(shí)踐中優(yōu)先選擇本土供應(yīng)商，而非成本效益更優(yōu)的外國(guó)競(jìng)標(biāo)者。
（二）為歐洲內(nèi)部企業(yè)進(jìn)行“監(jiān)管松綁”
在對(duì)進(jìn)口商品和外國(guó)投資施加日益復(fù)雜的監(jiān)管障礙的同時(shí)，歐盟正同步為其內(nèi)部企業(yè)進(jìn)行一場(chǎng)“監(jiān)管松綁”，其公開(kāi)宣稱(chēng)的目的就是減輕行政負(fù)擔(dān)，提升競(jìng)爭(zhēng)力。這種內(nèi)外有別的做法，構(gòu)成了其保護(hù)主義戰(zhàn)略的核心矛盾。
具體的放松管制措施包括：
（1）推遲可持續(xù)發(fā)展報(bào)告義務(wù)：備受關(guān)注的《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展報(bào)告指令》（CSRD）和《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查指令》（CSDDD）的實(shí)施時(shí)間已被分別推遲兩年和一年。這一舉措為數(shù)千家歐盟企業(yè)提供了巨大的合規(guī)緩沖期，預(yù)計(jì)每年可為企業(yè)節(jié)約63億歐元的行政成本。
（2）放寬汽車(chē)碳排放標(biāo)準(zhǔn)：面對(duì)歐洲汽車(chē)行業(yè)在電動(dòng)化轉(zhuǎn)型中的處境，歐盟已對(duì)其2025年的二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)提供了靈活性安排，允許制造商在三年（2025-2027）內(nèi)平均其合規(guī)表現(xiàn)，而非強(qiáng)制達(dá)成嚴(yán)格的年度目標(biāo)，這是對(duì)行業(yè)游說(shuō)做出的直接讓步。
（3）其他環(huán)保法規(guī)的延遲：除了上述主要指令，其他環(huán)境法規(guī)如《零毀林法案》的實(shí)施也被推遲，進(jìn)一步減輕了歐盟企業(yè)的短期壓力。
這張表格直觀地呈現(xiàn)了本部分的核心論點(diǎn)，將歐盟內(nèi)外有別的政策清晰地進(jìn)行并列對(duì)比，揭示了歐盟的政策傾向：為外部參與者增加監(jiān)管成本，同時(shí)為內(nèi)部參與者降低成本。
（三）補(bǔ)貼政策日益強(qiáng)化
本部分將綜合第一部分提及的補(bǔ)貼數(shù)據(jù)進(jìn)行重新解讀。這些巨額補(bǔ)貼并非自相矛盾的政策失誤，而是歐盟整體戰(zhàn)略的組成部分。其目標(biāo)在于利用新保護(hù)主義壁壘所贏得的時(shí)間和空間，大力扶持本土產(chǎn)業(yè)。巨額歐盟產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼經(jīng)常淹沒(méi)在零散的政策公告中，表2將這些信息進(jìn)行整合，揭示了歐盟內(nèi)部產(chǎn)業(yè)政策日益強(qiáng)化。
小結(jié)
本文認(rèn)為歐盟已經(jīng)踏上了一條激進(jìn)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型之路，正實(shí)施的是由虛假敘事控制、單邊政策武器化以及內(nèi)外有別的保護(hù)主義雙重標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的、邏輯自洽的戰(zhàn)略體系。該戰(zhàn)略可能為某些歐盟產(chǎn)業(yè)提供短期保護(hù)，但其代價(jià)可能是引發(fā)代價(jià)高昂的貿(mào)易戰(zhàn)，損害其最具競(jìng)爭(zhēng)力的出口導(dǎo)向型企業(yè)，增加其公民的生活成本，并加速其聲稱(chēng)正努力防范的全球碎片化進(jìn)程。
作者簡(jiǎn)介：張曉朋，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，現(xiàn)供職于上海市開(kāi)放戰(zhàn)略研究中心（上海WTO事務(wù)咨詢(xún)中心）產(chǎn)業(yè)研究部
[1]中國(guó)貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng)，https://cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/view/statistics/ckajtj
[2]FSR簡(jiǎn)介，https://competition-policy.ec.europa.eu/foreign-subsidies-regulation_en,2025年7月訪問(wèn)。
[3]IPI簡(jiǎn)介，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=legissum:4610567，2025年7月訪問(wèn)。
[4]https://commission.europa.eu/funding-tenders/find-funding/eu-funding-programmes/horizon-europe_en，2025年7月訪問(wèn)。
[5] https://climate.ec.europa.eu/eu-action/eu-funding-climate-action/innovation-fund_en
[6]https://commission.europa.eu/business-economy-euro/economic-recovery/recovery-and-resilience-facility_en，2025年7月訪問(wèn)。
